Logement social : jeter les bases de la croissance  

L’enjeu

Le gouvernement fédéral investit 13 milliards de dollars dans son initiative Maisons Canada (MC), lancée l’an dernier pour créer au moins 26 000 logements sur cinq ans.¹ Cette mesure intervient alors que la demande de logements hors marché surpasse largement l’offre : à l’heure actuelle, plus de 300 000 ménages (soit 22 % de plus qu’en 2018) ont besoin d’un logement social, et le délai d’attente moyen dépasse quatre ans.²

Les efforts déployés entre les années 1950 et 1990 pour constituer le parc de logements sociaux mettent en lumière des défis majeurs à prendre en compte lors de la construction de nouvelles unités, tant dans le cadre de MC que des divers programmes menés par l’ensemble des administrations publiques :  

• L’abordabilité n’a pas été conçue pour durer. L’abordabilité du logement social a généralement été liée à des conventions hypothécaires de 35 à 50 ans conclues avec les gouvernements, selon la logique voulant qu’un immeuble libre de toute dette n’ait plus besoin de soutien continu une fois l’hypothèque remboursée. Or, les charges récurrentes comme les services publics, les taxes foncières et les frais d’entretien demeurent des coûts fixes bien après l’amortissement de la dette. En l’absence de subventions d’exploitation dédiées se prolongeant au-delà de l’échéance de l’hypothèque, les fournisseurs de logements doivent soit augmenter les loyers, ce qui compromet l’abordabilité, soit maintenir les loyers au détriment de l’entretien de l’immeuble.  

• Les immeubles se dégradent tandis que les loyers restent bas. Le parc existant propose des loyers abordables, s’établissant en moyenne à 565 $ par mois pour un logement d’une chambre et à 637 $ par mois pour un logement de deux chambres. Or, 45 % des logements sociaux construits avant 1980 sont désormais jugés dans un état « passable ou médiocre ».³ Certains fournisseurs accusent des déficits d’entretien se chiffrant en milliards de dollars, tandis que d’autres provinces, ployant sous la charge financière, ont carrément liquidé des parcs immobiliers entiers, retranchant définitivement ces unités du marché abordable. À défaut d’intégrer des réserves d’immobilisations pour l’entretien dans les budgets d’exploitation dès le départ, les nouveaux logements se heurteront à la même impasse d’ici 30 ans – d’ailleurs, environ 8 % des logements sociaux construits après 2020 sont déjà considérés comme étant dans un état « passable ou médiocre ». 

• D’importantes lacunes persistent sur le plan des données. En l’absence de données actuelles et exhaustives, plusieurs questions fondamentales demeurent sans réponse : combien coûtent la construction, l’exploitation et l’entretien des logements sociaux ? Combien de logements sociaux ont disparu ces dernières années à l’expiration des conventions ? Combien de conventions devront être renouvelées au cours des prochaines années ? Le simple dénombrement des logements construits aujourd’hui ne permet pas d’évaluer avec précision comment l’abordabilité évolue ou s’érode pour les locataires au fil du temps. 

Ce qu’il faut 

Le Canada pourrait intervenir sur quatre fronts : 

Lier l’abordabilité aux actifs plutôt qu’au financement. Le Canada accorde des avantages fiscaux aux organismes de logement sans but lucratif, mais sans les assortir de conditions. Dans le cadre des nouveaux investissements fédéraux, où la réalisation de projets par des coopératives et des organismes sans but lucratif prend de l’ampleur, le Canada pourrait instaurer un statut de fournisseur désigné bonifiant le régime fiscal actuel en échange d’obligations contraignantes d’abordabilité et de réinvestissement, en plus d’offrir un accès préférentiel aux capitaux et aux terrains. L’établissement de règles cohérentes procurerait également aux prêteurs un cadre clair pour refinancer le parc immobilier arrivé à maturité. En Colombie-Britannique, certaines coopératives mettent déjà à profit leurs immeubles entièrement remboursés pour financer de nouveaux projets. L’Autriche illustre bien comment conserver les capitaux au sein du réseau : elle pérennise l’abordabilité grâce à un cadre de profit limité, où les loyers ne servent qu’à couvrir les coûts et les réserves, les surplus doivent obligatoirement être réinvestis et les exonérations fiscales dépendent du respect de ces règles.

Assurer un soutien à l’exploitation prévisible et finançable à long terme. Le Canada pourrait structurer l’aide à l’exploitation sous forme de versements prévisibles à long terme, sur lesquels les fournisseurs pourraient s’appuyer pour emprunter. Afin d’éviter une rupture brutale de l’abordabilité à l’échéance des subventions, le gouvernement pourrait prolonger ce soutien au-delà du terme de l’emprunt hypothécaire ou le lier à des exigences permanentes rattachées aux immeubles. Le Housing Australia Future Fund propose un modèle semblable : il verse une aide au fonctionnement trimestrielle sur 25 ans, procurant aux fournisseurs une rentrée de fonds prévisible qui facilite l’accès au crédit, à l’instar des projets d’infrastructure financés sur la base des paiements de l’État. 

Prendre en compte l’ensemble des coûts du cycle de vie dès le départ et mettre en commun les capitaux à l’échelle du pays. Au Canada, les locataires continuent de payer leur loyer après le remboursement de l’hypothèque, mais dans les immeubles accueillant principalement des ménages dont le loyer est indexé sur le revenu, ces montants demeurent insuffisants pour dégager des excédents. Dans les immeubles où les loyers se rapprochent de ceux du marché, de véritables excédents se dégagent une fois l’hypothèque remboursée, mais ils demeurent cloisonnés chez chaque fournisseur. Un fonds canadien du bâtiment, géré par le secteur de l’habitation et alimenté par ces excédents réels, permettrait de réaffecter des fonds d’immeubles financièrement viables vers ceux aux prises avec d’importants retards d’entretien, à la condition essentielle de l’associer à une aide d’exploitation permanente couvrant l’ensemble des dépenses et des réserves nécessaires au logement très abordable. Le Danemark offre un exemple probant de cette approche : l’entretien y est intégré d’entrée de jeu dans les loyers calculés au prix coûtant. Une fois les hypothèques acquittées, les loyers sont maintenus au même montant et versés au Fonds national du bâtiment afin de financer les réfections majeures et les nouvelles constructions dans l’ensemble du secteur, ce qui permet de répartir le risque financier entre tous les fournisseurs.  

Établir un système de données intégrées pour suivre l’état des logements et leur viabilité financière. Les données devraient s’intéresser à la pérennité de l’abordabilité pour les ménages à faible revenu après 10, 20 ou 50 ans, et non seulement lors de la mise en chantier. Combinés à une reddition de comptes financiers normalisée pour les fournisseurs (coûts d’exploitation, réserves, retards d’entretien, sources de revenus), ces systèmes donneraient l’alerte dès l’apparition de problèmes tant qu’il est encore temps de les régler, tant pour le parc communautaire actuel que pour les nouveaux logements construits et financés. Les États-Unis comptent pour leur part un inventaire national par immeuble des logements subventionnés par l’administration fédérale, géré par des organismes de recherche non gouvernementaux indépendants.