Le projet croissance

Cela fait partie du rapport conjoint de RBC Thought Leadership et d’Eurasia Group

Les perspectives économiques du Canada sont menacées non seulement par des chocs externes et des voisins exigeants, mais aussi par une asymétrie croissante du fédéralisme qui complique l’élaboration, l’acceptation et la mise en oeuvre d’une stratégie économique cohérente à l’échelle nationale.

Les divergences de vues entre Ottawa, les provinces et les gouvernements autochtones sur l’exploitation des ressources naturelles, le financement et la prestation de l’éducation, ainsi que la stabilisation d’un système de santé sous tension, accentuent la fragmentation du Canada en un ensemble de régimes de politiques publiques disparates, au moment même où le pays doit faire face à des négociations commerciales difficiles avec des États-Unis plus transactionnels et à une concurrence mondiale accrue. Des instruments constitutionnels autrefois considérés comme des recours ultimes — la clause dérogatoire, des contestations juridictionnelles offensives, des demandes d’exemptions aux réglementations et normes nationales, voire des votes provinciaux sur l’autonomie — deviennent de plus en plus courants. Cette évolution accroît la probabilité que les provinces et les groupes autochtones recourent à des droits de veto, formels ou informels, pour bloquer des priorités nationales. Un seul Canada, peut-être, mais de multiples nations en son sein.

Les conséquences pour l’unité nationale sont plus graves qu’à tout autre moment depuis les années 1990, car la fragmentation s’accompagne désormais de soutiens à l’étranger. Un ordre mondial plus fragmenté offre aux gouvernements étrangers, aux réseaux militants et aux acteurs corporatifs davantage d’occasions d’exploiter les tensions entre compétences, que ce soit en favorisant certaines provinces dans les décisions liées aux chaînes d’approvisionnement, en finançant des recours judiciaires et des campagnes médiatiques autour de projets de ressources, ou en amplifiant des récits séparatistes. Pour des rivaux géopolitiques, tout ce qui affaiblit la cohérence du Canada en tant qu’allié des États-Unis et partenaire du G7 peut même devenir un atout plutôt qu’un effet indésirable, à mesure que des acteurs infranationaux et des détenteurs de droits autochtones cherchent à affirmer plus vigoureusement leur voix sur l’énergie, le climat, la politique industrielle, le commerce intérieur et, de manière plus critique encore, les relations commerciales bilatérales avec les États-Unis.

La confédération canadienne a été conçue pour concilier l’autonomie provinciale et l’autorité fédérale dans certains domaines d’intérêt commun, notamment le commerce. Avec le temps toutefois, la Charte canadienne des droits et libertés a placé les tribunaux au coeur de cet équilibre. La Charte confère aux individus et aux groupes — y compris aux collectivités autochtones et aux provinces elles-mêmes — des instruments puissants pour contester, au nom des droits, des lois fédérales ou provinciales, obligeant ainsi les choix de politiques publiques dans des domaines comme la langue, l’éducation et les programmes sociaux à résister à l’examen constitutionnel. Dans les faits, cette évolution a étendu le rôle de la Cour suprême comme arbitre des relations fédérales-provinciales et Couronne–Autochtones, les gouvernements de tous horizons mobilisant la Charte non seulement pour protéger des droits, mais aussi pour restreindre des initiatives fiscales et réglementaires auxquelles ils s’opposent. Parmi ces instruments, le plus controversé est la clause dérogatoire.

Rarement utilisée par le passé, elle a été invoquée ou sérieusement menacée ces dernières années par le Québec, l’Ontario, la Saskatchewan et l’Alberta dans des conflits portant sur la langue, les symboles religieux, le financement des élections, les droits du travail et l’éducation, envoyant ainsi aux électeurs le signal que les gouvernements peuvent contourner les tribunaux lorsque la protection des droits entre en conflit avec des objectifs politiques.

Le caractère régional — et les divergences — de l’économie canadienne accentue les intérêts concurrents des provinces, chacune étant exposée à des menaces différentes liées à la guerre commerciale de Donald Trump et aux divisions mondiales. L’économie de l’Ontario reste centrée sur l’automobile et l’acier ; la Colombie-Britannique dépend largement du bois et du commerce avec l’Asie ; la Saskatchewan repose sur le canola et d’autres exportations agricoles ; et la prospérité de l’Alberta est étroitement liée au pétrole et au gaz. La position de négociation du Canada a été fragilisée pendant une grande partie de 2025, les premiers ministres tentant de défendre leurs intérêts propres à Washington. Ces tensions pourraient resurgir dès que les négociations de l’AEUMC reprendront sérieusement.
Le projet de loi C-5, la Loi sur l’unité de l’économie canadienne, est devenu, en raison des réactions politiques qu’il suscite, un point central des tensions fédérales-provinciales concernant la gouvernance des ressources et les droits des Autochtones. Cette législation permet au Cabinet fédéral de déclarer qu’un projet — qu’il s’agisse de ports, de pipelines, de mines ou de barrages — relève de l’intérêt national et d’en accélérer l’approbation. Les provinces qui dénoncent l’ingérence fédérale dans leurs compétences en matière de ressources naturelles considèrent le C-5 comme un dépassement de leurs prérogatives par Ottawa, tandis que de nombreux groupes autochtones y voient une attaque directe contre leur droit constitutionnel à être consultés et pris en compte dans les décisions touchant leurs terres. Le résultat est une série de contestations judiciaires et de manifestations qui politisent davantage les grands projets sur lesquels le gouvernement Carney compte pour rendre l’économie canadienne moins dépendante de celle des États-Unis.

À la suite du projet de loi C-5, le protocole d’entente Canada–Alberta sur l’énergie et le climat constitue à la fois un modèle de coopération et un révélateur de la nature transactionnelle du fédéralisme canadien. Aux termes de l’entente, Ottawa et Edmonton collaboreront pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050, construire des interconnexions majeures de transport d’électricité, réduire les délais réglementaires à environ deux ans et négocier des ententes d’équivalence sur la tarification du carbone et la réduction du méthane d’ici avril 2026. Il esquisse également des voies pour un nouveau pipeline d’exportation et des infrastructures de captage du carbone prévoyant explicitement la participation des communautés autochtones et le partage des retombées économiques. Cependant, le fait que ces priorités nationales soient traitées au cas par cas, province par province, illustre combien une grande partie de l’agenda Carney s’appuie désormais sur des accords bilatéraux plutôt que sur des cadres pancanadiens. Cela invite d’autres provinces riches en ressources à exiger des arrangements similaires ou des exceptions, et amène les régions urbaines en expansion, où les Libéraux au pouvoir disposent de leur assise politique, à se demander si leurs propres aspirations sont également prises en compte.

Les tensions asymétriques au Canada résident dans les relations Couronne–Autochtones situées à l’intersection des droits, des ressources et de la légitimité. Les nations et collectivités autochtones ont développé une grande expertise dans l’usage simultané des tribunaux et de l’action directe pour arrêter ou remodeler des projets majeurs, obtenant des injonctions, contraignant les gouvernements à revenir à la table de négociation et mobilisant l’opinion publique lorsqu’elles jugent que les consultations ont été insuffisantes. Les Premières Nations de la Colombie-Britannique représentent un défi particulier, car elles sont au coeur du développement des ressources et de l’expansion des exportations vers le Pacifique, tout en jouissant d’un statut juridique distinct, la province étant entrée dans la Confédération sans traités.

Sous ces pressions, plusieurs provinces et Ottawa ont commencé à expérimenter des exemptions aux règles environnementales, aux régulations électriques et aux normes du commerce interprovincial. Certaines provinces militent également pour une décentralisation accrue de l’immigration et exigent un plus grand respect de leur compétence en matière de politiques de logement, qui demeure un enjeu politique particulièrement sensible. En conséquence, les investisseurs internationaux commencent à considérer le fédéralisme canadien — autrefois perçu comme une singularité du Grand Nord — comme un risque opérationnel. « Peut-on y arriver ? » reste la question posée à de nombreuses propositions canadiennes, qu’il s’agisse de pipelines, de mines ou d’infrastructures d’exportation de grande envergure. Parallèlement, certains perçoivent ce réseau de protections des droits et d’exigences de consentement multi-niveaux comme un indicateur de robustesse de l’État de droit et de licence sociale, surtout comparé à des régimes plus arbitraires. L’équilibre entre rapidité et certitude sera mesuré, en partie, par la manière dont le gouvernement Carney gère les différends à forte visibilité concernant les projets du C-5 et les engagements prévus dans le protocole d’entente Canada–Alberta.

Le style hautement centralisé du bureau du Premier ministre constitue à la fois un atout et une vulnérabilité. Un centre premier-ministériel fort peut coordonner rapidement les politiques économiques, climatiques et étrangères pour réagir aux chocs américains et mobiliser les dépenses fédérales autour d’une stratégie industrielle cohérente. Mais gouverner par bureau du Premier ministre resserré et des accords bilatéraux avec les premiers ministres comporte le risque de marginaliser les forums intergouvernementaux et le contrôle parlementaire, alimentant le récit selon lequel Ottawa impose sa volonté et incitant les provinces à riposter par les tribunaux, la clause dérogatoire ou leurs propres référendums sur l’autonomie, sans compter le risque au sein du cabinet et du caucus, particulièrement dans un parlement fragile. Une dépendance excessive aux ententes exécutives pourrait rendre la politique nationale tributaire d’un petit nombre de relations politiques plutôt que solidement ancrée dans des institutions durables.

Le calendrier politique de 2026 fait augmenter le risque que les différends constitutionnels et entre compétences passent du bruit de fond à des points de tension majeurs. Une élection fédérale éventuelle, une élection prévue au Québec et les batailles persistantes en Alberta et en Colombie-Britannique sur la politique énergétique, les objectifs climatiques et le partage des revenus créent tous des incitations pour les dirigeants à faire campagne contre Ottawa ou contre d’autres provinces. Cette « politique du grief permanent » érode le capital de confiance nécessaire à la réalisation de projets économiques conjoints. Sans signaux supplémentaires de progrès, la « levée des coudes » estivale risque de se transformer, à l’hiver, en une atmosphère de confiance en recul.

Combler ces écarts nécessitera une stratégie délibérée de chorégraphie politique autant qu’une conception soignée des politiques publiques. Les sommets fédéraux-provinciaux-territoriaux sur la santé, le logement et le climat peuvent encore établir des bases communes, mais ils restent toujours exposés au risque de se transformer en moyens de pression provinciaux sur la fédération. Des campagnes publicitaires, des initiatives de communication et des forums publics, menés non seulement par le Premier ministre mais aussi par les premiers ministres provinciaux, les leaders autochtones et les PDG, peuvent contribuer à renforcer un récit partagé autour d’un Canada uni et confiant.

La réforme réglementaire constituera un test central de la capacité du gouvernement Carney à mobiliser les compétences fédérales au service de la cohésion nationale. Les initiatives visant à réduire les barrières commerciales interprovinciales, à harmoniser ou à reconnaître mutuellement les accréditations professionnelles, et à rationaliser les parcours d’immigration pour les professions en forte demande offrent des perspectives tangibles de gains de productivité et de mobilité de la main-d’oeuvre. Toutefois, chacune de ces mesures touche à des prérogatives provinciales particulièrement sensibles. Les mécanismes de coopération intégrés au protocole d’entente Canada–Alberta — évaluations à guichet unique, échéanciers définis et accords d’équivalence — proposent un cadre opérationnel qui pourrait, en théorie, être transposé à d’autres provinces et secteurs, sous réserve de la construction d’un niveau suffisant de confiance. En l’absence de telles réformes, le Canada risque de laisser inexploitées d’importantes efficacités de son marché intérieur précisément au moment où il cherche à compenser la moindre fiabilité de son partenaire américain. Les entreprises et les investisseurs devraient ainsi considérer les tensions juridictionnelles comme une caractéristique structurelle — et potentiellement un atout — du Canada.

La nécessité d’obtenir un consentement à plusieurs niveaux et de naviguer entre des régimes juridiques qui se chevauchent accroît les coûts de transaction et allonge les délais de mise en oeuvre des projets. Elle peut toutefois conduire à des résultats plus robustes, fondés sur une légitimité sociale renforcée, et réduire le risque de revirements brusques. Pour les entreprises disposées à investir dans des relations durables avec les provinces, les gouvernements autochtones et les municipalités, le fédéralisme complexe du Canada peut devenir une source d’avantage différencié en protégeant les engagements de long terme contre les aléas d’un seul acteur politique, y compris les États-Unis. Le risque en 2026 est que l’escalade des rapports de force constitutionnels transforme cette complexité, jusqu’ici gérable, en vulnérabilité systémique — au moment même où le Canada a besoin d’une stratégie cohérente et collective pour renforcer son économie et le pays.