Le projet croissance

Cela fait partie du rapport conjoint de RBC Thought Leadership et d’Eurasia Group

Le Canada cherche à renforcer ses capacités militaires, à développer une base industrielle et à nouer de nouveaux partenariats commerciaux à un rythme comparable à celui d’une économie de guerre. Un échec dans l’exécution pourrait conduire d’autres acteurs — notamment les États-Unis — à intervenir.

Lélan du Canada en faveur d’une militarisation accélérée s’est manifesté dès le moment où Donald Trump a exigé un engagement accru
de la part des alliés de l’OTAN des États-Unis.Il s’est ensuite renforcé à mesure qu’il évoquait la possibilité de prendre le contrôle de certaines parties de l’hémisphère occidental — du Canal de Panama au Groenland —, allant jusqu’à lancer l’idée du Canada comme 51ᵉ État américain. Pour les Canadiens, l’exercice a d’abord revêtu une dimension essentiellement budgétaire : il s’agissait de trouver les moyens d’allouer des dizaines de milliards de dollars au renforcement de ses forces armées de taille modeste et souvent négligées. Toutefois, lorsque Donald Trump a déployé l’armée américaine au Venezuela, l’avertissement adressé au Canada et à ses forces armées a pris une portée beaucoup plus concrète. Les frontières ne sont plus des points de passage. Elles sont devenues des lignes fermes qui doivent être défendues.
Pour le Canada, la tâche de constituer une force militaire d’envergure — la plus importante depuis la Seconde Guerre mondiale — est considérable. En temps de guerre, des mesures exceptionnelles, comme des chaînes d’approvisionnement administrées par l’État, peuvent être mises en place rapidement. En temps de paix, chaque étape exige des négociations approfondies — un défi d’autant plus complexe dans un contexte où le public garde peu de souvenirs des pertes subies lors de la mission en Afghanistan et où l’appareil bureaucratique militaire a éprouvé des difficultés à gérer des volumes de passation de marchés et de déploiement bien moindres. La base industrielle représente un défi supplémentaire. Mentionnez le terme « complexe militaro-industriel » et la plupart des Canadiens répondront « non, merci ». Avant le retour de Donald Trump au pouvoir, le Canada se classait 27ᵉ sur 31 nations de l’OTAN en matière de dépenses militaires en proportion du PIB. En réalité, le financement de la défense est resté stagnant pendant vingt-cinq ans, à des niveaux bien inférieurs aux moyennes de la fin du XXᵉ siècle. Le recrutement militaire a également connu un déclin constant, avec moins de deux militaires pour mille habitants. Même les missions de maintien de la paix ont diminué, ne mobilisant plus qu’une poignée de casques bleus.

Le gouvernement de Mark Carney a attaqué ce défi de front. Son premier budget prévoyait un investissement de 81,1 milliards de dollars sur cinq ans. Désormais, Ottawa cherche à réduire la forte dépendance vis-à-vis des États-Unis, orientant sa diplomatie militaire dans une direction très différente : ses ministres ont parcouru le monde à la recherche d’équipements — sous-marins et bien d’autres — auprès de tout allié autre que les États-Unis. Les relations avec le Japon et l’Allemagne ont été transformées par cette logique de réarmement en temps de paix, de même qu’avec la Corée du Sud et la Suède. Mais le moment difficile arrive désormais : celui des choix. Ottawa risque inévitablement de contrarier un allié, et pourrait très bien mécontenter ses propres états-majors militaires, en optant pour des navires, des avions et des armements moins performants, sur le plan opérationnel comme financier, que les options américaines. Le défi de « l’interopérabilité » est encore plus grand si les Forces armées canadiennes doivent continuer à partager avec les États-Unis la responsabilité de la défense de l’Amérique du Nord. Aujourd’hui, 100 % des chasseurs, 91 % des hélicoptères et plus de 75 % des autres avions de mission du Canada proviennent des États-Unis. Si ces derniers estiment que l’équipement non américain du Canada n’est pas à la hauteur pour défendre l’Arctique ou, plus largement, l’Atlantique Nord, ils pourraient très bien intervenir eux-mêmes, même si cela signifie porter atteinte à la souveraineté canadienne.

L’ampleur de la bureaucratie entourant le système d’acquisition de défense du Canada — et une administration formée à répondre « peut-être » — a contribué à réduire considérablement la souplesse entrepreneuriale du secteur privé. Dans les derniers budgets, un quart de la Politique des retombées industrielles et technologiques, soit 15,3 milliards de dollars, restait non alloué en raison de frictions dans le déploiement, de barrières de certification et de définitions imprécises. Même le gouvernement reconnaît qu’il faut plus de 15 ans pour l’acquisition d’une flotte majeure. Une étude récente a en outre révélé que 18,5 milliards de dollars de dépenses en capital prévues n’avaient pas été engagés sur une période de cinq ans. Un nouveau mandat militaire « Acheter Canadien » pourrait, du moins à court terme, entraîner davantage de dollars poursuivant un nombre réduit de producteurs. Par ailleurs, les exigences accrues en matière de cybersécurité — et une part importante des nouvelles dépenses étant destinée à la cyberdéfense — risquent de provoquer de nouveaux retards.

Afin de surmonter l’inertie bureaucratique et de stimuler l’investissement militaire national, l’équipe Carney a mis en place l’Agence de l’investissement pour la défense, dont l’objectif est d’introduire une capacité rarement maîtrisée par l’appareil étatique : la rapidité d’exécution. Les nouveaux crédits n’ont pas encore été déployés à la vitesse ni à l’échelle nécessaires, tandis que les régions revendiquent déjà une part des retombées, indépendamment de leur contribution à l’intérêt national. Cette dynamique entraînera vraisemblablement une diminution de l’efficience et une augmentation des coûts, même si elle soutient la création d’emplois au Canada. Elle posera également la question de la compétitivité du pays sur un marché mondial de l’armement en expansion, alors que le Canada cherche à approfondir ses échanges avec des alliés en Europe et en Asie — des partenariats qui exigeront à la fois une masse critique suffisante et des normes élevées de performance industrielle.

Ce qui manque encore à ces équations est l’apport de capitaux privés du type de ceux qui ont contribué à l’essor du complexe militaro-industriel américain. Cette nouvelle forme de capitalisme de défense sera inédite pour de nombreux acteurs industriels canadiens, tout comme pour les forces armées elles-mêmes. Le Canada cherche par ailleurs à jouer un rôle de premier plan dans la Banque de défense, de sécurité et de résilience, une institution émergente que l’on peut assimiler à une forme de Banque mondiale pour l’OTAN et ses alliés. Celle-ci s’appuierait sur la solidité des bilans de ses membres afin de faciliter leur accès aux marchés financiers et de soutenir le financement de leurs budgets et de leurs chaînes d’approvisionnement. Dans ce contexte, les institutions financières publiques, comme la Banque de développement du Canada et Exportation et développement Canada, devront assumer un rôle accru pour aider les petites et moyennes entreprises canadiennes à mobiliser les capitaux nécessaires afin d’intégrer les chaînes de valeur dominées par les grands maîtres d’oeuvre — les prime contractors.

La base industrielle de défense du Canada compte environ 600 entreprises, contre 60 000 aux États-Unis, et la plupart emploient moins de 250 personnes. Ces entreprises canadiennes, modestes par la taille mais stratégiques par leurs capacités, disposent d’une base de capital tout aussi limitée. Nombre d’entre elles n’ont survécu que de justesse aux chocs de la demande provoqués par des annonces de programmes successives — souvent suivies de retards importants, voire d’abandons — de la part des gouvernements et des forces armées. À cette fragilité s’ajoute le fait que la moitié des exportations militaires canadiennes est destinée au marché américain, lequel pourrait restreindre l’accès si le Canada venait à marginaliser les grands maîtres d’oeuvre américains. Un risque plus discret, mais tout aussi réel, pour les PME canadiennes tient à l’enchevêtrement industriel : dans les systèmes de défense complexes, la propriété intellectuelle est fréquemment contrôlée par de grands acteurs — le plus souvent des multinationales — qui disposent du pouvoir de mettre à l’écart, voire d’évincer, un fournisseur de moindre taille.

Les généraux — et leurs autorités politiques — ont une prédilection bien connue pour les équipements spectaculaires, ce qui explique que tant d’occasions médiatiques mettent en scène de massives structures d’acier plutôt que les petits groupes d’hommes et de femmes qui opèrent et soutiennent ces systèmes. Pourtant,
ce sont précisément ces effectifs humains qui devront être plus nombreux — et ils sont de plus en plus difficiles à recruter. Les forces armées canadiennes ne mobilisent que 0,38 % de la population active, contre 0,56 % il y a dix ans, bien en deçà du Royaume-Uni (0,58 %), de l’Australie (0,60 %) et des États-Unis (1,69 %). L’armée canadienne, qui peine déjà à atteindre un effectif d’environ 100 000 personnes, pourrait devoir doubler, voire tripler, sa taille au cours de la prochaine décennie. Les besoins ne concernent pas uniquement les pilotes de chasse et les combattants de première ligne, mais aussi les opérateurs de bases dans l’Extrême-Nord et les spécialistes en cybersécurité répartis dans l’ensemble du pays. À l’heure actuelle, les Forces armées canadiennes (FAC) accusent un déficit d’environ 15 000 membres par rapport à leur effectif cible, ce qui crée des lacunes persistantes en matière de disponibilité opérationnelle et de soutien. Le principal facteur explicatif est la lenteur des processus. Les délais médians de recrutement dépassent 271 jours, soit plus du double de l’objectif officiel. Ces délais sont parfois encore plus longs pour l’importante population immigrante du Canada, soumise à des procédures d’habilitation de sécurité plus complexes. Il n’est donc guère surprenant que plus de la moitié des jeunes Canadiens qui posent leur candidature finissent par se désister. À ces contraintes s’ajoute le défi de l’entraînement. Les centres d’instruction des FAC fonctionnent à environ 80 % de leur capacité en raison d’une pénurie d’instructeurs. Cette pression est appelée à s’accentuer à mesure que les forces armées deviennent plus intensives en compétences scientifiques et technologiques. Le secteur de la défense est en effet 2,5 fois plus intensif en STIM (sciences, technologies, ingénierie et mathématiques) que l’industrie manufacturière dans son ensemble.

La remilitarisation constitue un élément central de la stratégie du Canada pour réaffirmer sa pertinence sur la scène internationale, notamment vis-à-vis de ses alliés, anciens comme nouveaux. Avant même le début du second mandat de Donald Trump, le Canada avait déjà renforcé sa participation militaire en Europe de l’Est en réponse à l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Le déploiement canadien en Lettonie représente l’une des plus importantes missions en temps de paix pour le pays et est perçu en Europe comme un engagement substantiel en matière de défense du continent. Une armée canadienne en croissance pourrait également jouer un rôle dans la protection des Antilles contre les cartels de la drogue, ainsi que dans la gestion de l’instabilité dans des régions comme Haïti. Enfin, elle se redéfinira une nouvelle fois dans l’Arctique, sur terre, dans les airs, sous la glace — et dans l’orbite terrestre basse, où les prochains théâtres opérationnels pourraient se déployer.

Une industrie de la défense plus sophistiquée et mieux capitalisée, accompagnée de forces armées plus dynamiques, pourrait même contribuer à façonner le prochain chapitre des relations Canada–États-Unis. Ces deux pays, partenaires et non rivaux, sont appelés à relever conjointement les menaces croissantes que représentent la Chine, la Russie et l’Iran. Le sanctuaire géographique du Grand Nord canadien a longtemps constitué un avantage stratégique majeur. Toute perte de ce refuge représenterait un défi inédit pour le pays. Toutefois, pour les Canadiens attentifs à leur histoire, le rôle des conflits — qu’ils soient visibles ou latents — n’a jamais été éloigné de leur conscience stratégique.