{"id":15453,"date":"2026-05-13T14:54:16","date_gmt":"2026-05-13T14:54:16","guid":{"rendered":"https:\/\/www.rbc.com\/fr\/thought-leadership\/nations-building-assessing-indigenous-loan-guarantee-programs-in-canadas-new-project-wave\/"},"modified":"2026-05-13T19:32:54","modified_gmt":"2026-05-13T19:32:54","slug":"batir-une-nation-evaluation-des-programmes-de-garantie-de-prets-pour-les-autochtones-dans-le-cadre-de-la-nouvelle-vague-de-projets-au-canada","status":"publish","type":"rbc_tl","link":"https:\/\/www.rbc.com\/fr\/leadership-avise\/autochtones-institut-action-climatique\/batir-une-nation-evaluation-des-programmes-de-garantie-de-prets-pour-les-autochtones-dans-le-cadre-de-la-nouvelle-vague-de-projets-au-canada\/","title":{"rendered":"B\u00e2tir une nation\u00a0:\u00a0\u00c9valuation des programmes de garantie de pr\u00eats pour les Autochtones dans le cadre de la nouvelle vague de projets au Canada"},"content":{"rendered":"\n
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Principales constatations<\/h2>\n\n\n\n

Au Canada, les programmes de garantie de pr\u00eats pour les Autochtones ont totalis\u00e9 1,8 milliard de dollars sur 26 op\u00e9rations1<\/a><\/sup>.<\/strong> M\u00eame si leur taux d\u2019utilisation reste faible (11 %2<\/a><\/sup>), c\u2019est un d\u00e9but prometteur, qui refl\u00e8te la complexit\u00e9 de ces op\u00e9rations et un contexte macro\u00e9conomique difficile.<\/p>\n\n\n\n

La principale lacune r\u00e9side dans le processus initial, et non dans la phase finale. Les programmes de garantie entrent en vigueur au moment de la cl\u00f4ture financi\u00e8re. <\/strong>De nombreux projets d\u00e9sormais au c\u0153ur du programme \u00e9conomique du Canada n\u00e9cessitent la participation des Autochtones bien avant ce stade \u2013 avant que la viabilit\u00e9 commerciale soit \u00e9tablie et bien avant qu\u2019une communaut\u00e9 puisse pr\u00e9senter sa liste de conditions.<\/p>\n\n\n\n

Les programmes actuels conviennent mieux aux actifs g\u00e9n\u00e9rateurs de rendement provenant d\u2019un contrat.<\/strong> Plus de 80 % des op\u00e9rations sur capitaux propres autochtones ant\u00e9rieures ont \u00e9t\u00e9 effectu\u00e9es dans le secteur de l\u2019\u00e9nergie et des services publics3<\/a><\/sup>, souvent des op\u00e9rations de moindre envergure soutenues par un processus d\u2019approvisionnement exclusif \u00e0 l\u2019\u00e9chelle provinciale (p. ex., les projets \u00e9nerg\u00e9tiques en Ontario).<\/p>\n\n\n\n

La prochaine vague de projets au Canada pr\u00e9sente un profil de risque qui n\u2019a jamais \u00e9t\u00e9 pris en compte dans la conception de ces programmes. <\/strong>Cela inclut le gaz naturel liqu\u00e9fi\u00e9 (GNL) exigeant en investissements, l\u2019exploitation mini\u00e8re \u00e0 risque \u00e9lev\u00e9 et les projets in\u00e9dits, comme la capture de carbone et les petits r\u00e9acteurs modulaires.<\/p>\n\n\n\n

Seules les communaut\u00e9s exp\u00e9riment\u00e9es sont en mesure de profiter pleinement de ces programmes.<\/strong> Les communaut\u00e9s de niveau interm\u00e9diaire, moins pr\u00e9par\u00e9es \u00e0 conclure ces op\u00e9rations, demeurent structurellement sous-repr\u00e9sent\u00e9es. La conception actuelle des programmes ne fait que renforcer cet \u00e9cart.<\/p>\n\n\n\n

La participation n\u2019est pas n\u00e9cessairement synonyme de consentement.<\/strong> Le consentement pr\u00e9alable, donn\u00e9 librement et en connaissance de cause (CPLCC) est un processus de prise de d\u00e9cision \u00e9clair\u00e9e et volontaire ; la participation est une structure financi\u00e8re.<\/p>\n<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

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Deux entit\u00e9s souveraines, une seule \u00e9conomie<\/h2>\n\n\n\n

Le Canada op\u00e8re actuellement une importante r\u00e9orientation \u00e9conomique. La guerre commerciale avec les \u00c9tats-Unis, l\u2019\u00e9mergence de nouveaux partenaires strat\u00e9giques, les exigences de transition \u00e9nerg\u00e9tique et le regain d\u2019int\u00e9r\u00eat pour la souverainet\u00e9 et la s\u00e9curit\u00e9 ont fait na\u00eetre un consensus politique sur la n\u00e9cessit\u00e9 pour le pays de se d\u00e9velopper, et de le faire rapidement. Le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral s\u2019est fix\u00e9 pour objectif d\u2019augmenter de 300 milliards de dollars le volume des \u00e9changes commerciaux hors \u00c9tats-Unis au cours de la prochaine d\u00e9cennie4<\/a><\/sup>. Le Bureau des grands projets a soumis 17 projets d\u2019une valeur de 126 milliards de dollars en vue d\u2019une approbation acc\u00e9l\u00e9r\u00e9e5<\/a><\/sup>. L\u2019ensemble des programmes de garantie de pr\u00eats aux niveaux f\u00e9d\u00e9ral et provincial disposent d\u00e9sormais d\u2019une enveloppe de plus de 17 milliards de dollars pour soutenir la participation des Autochtones au capital6<\/a><\/sup>. De plus, les march\u00e9s des capitaux ont largement admis qu\u2019un partenariat significatif avec les Autochtones n\u2019est pas une simple case \u00e0 cocher sur le plan r\u00e9glementaire, mais bien une condition de la viabilit\u00e9 d\u2019un projet.<\/p>\n\n\n\n

Il s\u2019agit l\u00e0 de r\u00e9els progr\u00e8s. Toutefois, ils reposent sur une hypoth\u00e8se commune qui m\u00e9rite d\u2019\u00eatre examin\u00e9e : les outils, les \u00e9ch\u00e9anciers et les structures mis en place autour du programme des grands projets du Canada sont con\u00e7us pour des communaut\u00e9s que l\u2019on sollicite pour participer. Cette hypoth\u00e8se n\u2019est pas fausse, mais elle n\u2019est pas toujours exacte non plus.<\/p>\n\n\n\n

Les communaut\u00e9s autochtones ne sont pas des participants passifs qui attendent d\u2019\u00eatre mobilis\u00e9s pour s\u2019inscrire dans le programme \u00e9conomique du Canada. Ce sont des entit\u00e9s souveraines qui ont leurs propres priorit\u00e9s \u00e9conomiques, leurs propres d\u00e9finitions de ce qu\u2019est un investissement attrayant et leurs propres \u00e9ch\u00e9anciers pour accro\u00eetre la capacit\u00e9 institutionnelle requise pour les op\u00e9rations complexes. Les communaut\u00e9s souhaitent g\u00e9n\u00e9ralement d\u00e9tenir une participation dans les projets qui leur sont directement utiles, \u00e0 savoir des actifs qui procurent des avantages tangibles et directs \u00e0 leurs membres, et dont elles se sentent v\u00e9ritablement propri\u00e9taires.<\/p>\n\n\n\n

Les communaut\u00e9s sont d\u00e9sireuses de d\u00e9tenir une part d\u2019un pipeline ou d\u2019un terminal de GNL. Mais la nature de ce type de propri\u00e9t\u00e9 importe : une participation financi\u00e8re dans un grand projet d\u2019infrastructure (et peut-\u00eatre lointain) n\u2019est pas n\u00e9cessairement la m\u00eame chose que de d\u00e9tenir des actifs proches et pertinents pour la communaut\u00e9. L\u2019\u00e9quilibre entre l\u2019actif, la communaut\u00e9 et la nature de la participation est important, et c\u2019est un \u00e9quilibre qui n\u2019a pas n\u00e9cessairement \u00e9t\u00e9 pris en compte lors de la conception de la liste des projets nationaux du Canada.<\/p>\n\n\n\n

C\u2019est l\u00e0 tout le d\u00e9fi qui se pose en mati\u00e8re de participation \u00e9conomique des Autochtones. Un d\u00e9fi qui doit r\u00e9pondre \u00e0 deux formes l\u00e9gitimes de d\u00e9veloppement national \u2013 l\u2019imp\u00e9ratif du Canada de diversifier son \u00e9conomie et de se d\u00e9velopper \u00e0 grande \u00e9chelle, et l\u2019imp\u00e9ratif des communaut\u00e9s autochtones de participer de mani\u00e8re \u00e0 servir au mieux les int\u00e9r\u00eats de leurs populations \u2013, qui se recoupent, mais ne co\u00efncident pas toujours. \u00c9tant donn\u00e9 que la majorit\u00e9 des projets identifi\u00e9s se d\u00e9roulent sur des terres autochtones ou \u00e0 proximit\u00e9 de celles-ci7<\/a><\/sup>, trouver le juste \u00e9quilibre entre ces deux imp\u00e9ratifs est un facteur d\u00e9terminant pour savoir si le Canada sera en mesure de se d\u00e9velopper au cours de la prochaine d\u00e9cennie.<\/p>\n<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

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Garanties de pr\u00eats aux Autochtones : un premier regard<\/h2>\n\n\n\n

Lorsque les programmes de garantie de pr\u00eats ont \u00e9t\u00e9 annonc\u00e9s, ils ont suscit\u00e9 un v\u00e9ritable enthousiasme et une ambition sinc\u00e8re. \u00c0 lui seul, le programme f\u00e9d\u00e9ral dispose d\u2019une enveloppe de 10 milliards de dollars8<\/a><\/sup>. Les programmes provinciaux en Alberta, en Ontario, en Saskatchewan, au Manitoba et en Colombie-Britannique ajoutent 7 milliards de dollars suppl\u00e9mentaires \u00e0 cette enveloppe9<\/a><\/sup>. Ensemble, ces programmes r\u00e9pondent \u00e0 un besoin auquel le Canada n\u2019avait jamais r\u00e9pondu \u00e0 une telle \u00e9chelle auparavant : un m\u00e9canisme syst\u00e9matique permettant aux communaut\u00e9s autochtones d\u2019acc\u00e9der \u00e0 des capitaux pour prendre des participations dans de grands projets li\u00e9s aux ressources et \u00e0 l\u2019\u00e9nergie.<\/p>\n\n\n\n

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\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Si l\u2019on examine les taux d\u2019utilisation de fa\u00e7on isol\u00e9e, ceux-ci semblent modestes. \u00c0 ce jour, 26 op\u00e9rations ont \u00e9t\u00e9 conclues dans le cadre de quatre programmes de garantie, pour un total d\u2019environ 1,8 milliard de dollars, soit environ 11 % de l\u2019enveloppe de tous les programmes r\u00e9unis. L\u2019Ontario arrive en t\u00eate en nombre d\u2019op\u00e9rations : 13 op\u00e9rations d\u2019une valeur de 563 millions de dollars depuis 200910<\/a><\/sup>. L\u2019Alberta m\u00e8ne le bal en termes de valeur mon\u00e9taire : 9 op\u00e9rations totalisant 749 millions de dollars depuis 201911<\/a><\/sup>. Le programme f\u00e9d\u00e9ral, qui dispose de la plus grosse enveloppe (10 milliards de dollars), a conclu deux op\u00e9rations : une garantie de 400 millions de dollars sur un projet de pipeline de 740 millions de dollars couvrant 12,5 % du r\u00e9seau de gazoducs Westcoast d\u2019Enbridge \u00e0 travers 38 Premi\u00e8res Nations en Colombie-Britannique, et une deuxi\u00e8me op\u00e9ration permettant d\u2019acqu\u00e9rir une participation de 20 % dans la ligne de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 entre Chatham et Lakeshore d\u2019Hydro One (montant non divulgu\u00e9)12<\/a><\/sup>. La Saskatchewan a conclu deux accords d\u2019une valeur de 107 millions de dollars13<\/a><\/sup>. Le Manitoba a \u00e9galement lanc\u00e9 un programme.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Le taux d\u2019utilisation m\u00e9rite toutefois d\u2019\u00eatre replac\u00e9 dans son contexte avant de susciter des critiques. Ces programmes en sont encore \u00e0 leurs d\u00e9buts et les op\u00e9rations dans le secteur des ressources sont complexes. En effet, elles n\u00e9cessitent de regrouper de nombreuses communaut\u00e9s, la rentabilit\u00e9 des projets \u00e9volue constamment, le leadership change et il faut prendre le temps d\u2019\u00e9tablir un climat de confiance, chose qu\u2019aucun instrument gouvernemental ne peut acc\u00e9l\u00e9rer. Le contexte macro\u00e9conomique actuel a encore aggrav\u00e9 la situation : guerre commerciale avec les \u00c9tats-Unis, incertitude sur les droits de douane, hausse des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat et volatilit\u00e9 des prix des produits de base.<\/p>\n\n\n\n

Ce contexte est important, car il met en lumi\u00e8re un aspect essentiel de ce que sont les garanties de pr\u00eat et de ce qu\u2019elles ne sont pas. Une garantie n\u2019est ni une subvention, ni un financement direct, ni de l\u2019argent gratuit. C\u2019est un m\u00e9canisme qui permet d\u2019obtenir des pr\u00eats dans un premier temps, tout en r\u00e9duisant le co\u00fbt du capital d\u2019environ 50 \u00e0 150 points de base (selon des donn\u00e9es empiriques), ce qui est significatif quand on sait que les communaut\u00e9s autochtones empruntent g\u00e9n\u00e9ralement la totalit\u00e9 du prix d\u2019acquisition pour prendre une participation.<\/p>\n\n\n\n

\u00c0 ce titre, les projets sont souvent des actifs g\u00e9n\u00e9rateurs de rendement, comme les projets d\u2019\u00e9nergie et de services publics, les lignes de transport d\u2019\u00e9nergie et les pipelines. Les projets offrant des flux de tr\u00e9sorerie provenant de contrat, un service de la dette pr\u00e9visible et une exposition limit\u00e9e aux produits de base pr\u00e9sentent un risque de d\u00e9faillance plus g\u00e9rable et prot\u00e8gent l\u2019argent des contribuables. Ces actifs conviennent \u00e9galement bien aux communaut\u00e9s : des versements uniformes et stables permettent de couvrir l\u2019int\u00e9gralit\u00e9 du financement par emprunt sans exposer les communaut\u00e9s \u00e0 une volatilit\u00e9 impossible \u00e0 g\u00e9rer.<\/p>\n\n\n\n

Mais que se passe-t-il lorsque le profil de risque des projets change ? Le GPL est beaucoup plus exigeant en investissements. Les min\u00e9raux critiques sont davantage expos\u00e9s aux produits de base et ne sont g\u00e9n\u00e9ralement pas assortis d\u2019une entente d\u2019\u00e9coulement. La capture de carbone, l\u2019hydrog\u00e8ne et les petits r\u00e9acteurs modulaires sont encore des technologies \u00e9mergentes ou in\u00e9dites. Ce profil de risque contraste fortement avec les op\u00e9rations conclues jusqu\u2019\u00e0 maintenant.<\/p>\n\n\n\n

Selon les donn\u00e9es de l\u2019Indigenous Energy Monitor (IEM), la valeur m\u00e9diane d\u2019un projet d\u00e9tenu par des Autochtones s\u2019\u00e9l\u00e8ve \u00e0 environ 175 millions de dollars, et seuls 15 % des projets d\u00e9passent le seuil du milliard de dollars. Le portefeuille du Bureau des grands projets (BGP) se situe dans une tout autre cat\u00e9gorie, et son profil de risque d\u00e9passe largement ce qu\u2019une garantie de pr\u00eat est cens\u00e9e couvrir.<\/p>\n\n\n\n

Les garanties de pr\u00eat sont, par nature, un instrument de dernier recours : elles prennent effet lorsqu\u2019une op\u00e9ration est viable sur le plan commercial et qu\u2019une communaut\u00e9 est pr\u00eate \u00e0 conclure l\u2019op\u00e9ration. Cependant, bon nombre des futurs projets du Canada li\u00e9s aux ressources pourraient exiger que les communaut\u00e9s autochtones participent beaucoup plus t\u00f4t dans le cycle de d\u00e9veloppement, avant que la viabilit\u00e9 commerciale ne soit \u00e9tablie et bien avant qu\u2019elles puissent pr\u00e9senter une liste de conditions.<\/p>\n\n\n\n

Cela peut cr\u00e9er un d\u00e9calage temporel : les programmes s\u2019activent trop tard, alors que les communaut\u00e9s pourraient avoir besoin d\u2019un soutien d\u00e8s le d\u00e9but. Ce probl\u00e8me en d\u00e9but de processus est sans doute la lacune la plus importante de la structure actuelle.<\/p>\n<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

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Cinq d\u00e9fis que la structure actuelle n\u2019a pas r\u00e9solus<\/h2>\n\n\n\n

Dans l\u2019ensemble de l\u2019\u00e9cosyst\u00e8me (programmes, institutions financi\u00e8res, promoteurs et collectivit\u00e9s), cinq d\u00e9fis structurels persistent, qu\u2019aucun instrument, garantie de pr\u00eat ou autre, n\u2019a r\u00e9solus, et qui sont pourtant probablement indispensables pour la prochaine g\u00e9n\u00e9ration de projets canadiens.<\/p>\n\n\n\n

1. Le foss\u00e9 bancaire<\/h3>\n\n\n\n

Selon le sondage de la Banque du Canada sur les entreprises autochtones, seules 8 % des entreprises autochtones ont recours \u00e0 des pr\u00eats institutionnels comme principale source de financement, contre 31 % des petites entreprises non autochtones. De m\u00eame, les taux d\u2019approbation des pr\u00eats s\u2019\u00e9l\u00e8vent respectivement \u00e0 58 % et 90 %. Cela reste un obstacle structurel.<\/p>\n\n\n\n

Les institutions financi\u00e8res apprennent encore comment op\u00e9rer dans ce domaine. Les op\u00e9rations sont encore trait\u00e9es au cas par cas plut\u00f4t que selon des grilles standardis\u00e9es. Les normes de syndication sont toujours en cours d\u2019\u00e9tablissement. Les banques ne tiennent pas encore pleinement compte de la solidit\u00e9 des garanties f\u00e9d\u00e9rales et provinciales dans les taux qu\u2019elles offrent aux emprunteurs autochtones. Dans certaines op\u00e9rations, on trouve encore des \u00e9carts de 50 points de base (selon des donn\u00e9es empiriques), m\u00eame en pr\u00e9sence de garanties de pr\u00eats.<\/p>\n\n\n\n

Ce probl\u00e8me est particuli\u00e8rement marqu\u00e9 pour les pr\u00eats de 5 \u00e0 100 millions de dollars, qui sont g\u00e9n\u00e9ralement sans recours, alors que les op\u00e9rations du march\u00e9 interm\u00e9diaire commercial disposent d\u2019un droit de recours. La structure des taux aggrave souvent cette situation : les pr\u00eats \u00e0 terme \u00e0 taux fixe prescrits peuvent entra\u00eener des charges d\u2019int\u00e9r\u00eat importantes pour les communaut\u00e9s qui sont enti\u00e8rement financ\u00e9es. Des structures plus souples, comprenant des taux flottants ou des p\u00e9riodes de r\u00e9initialisation plus courtes, pourraient consid\u00e9rablement am\u00e9liorer l\u2019accessibilit\u00e9 financi\u00e8re.<\/p>\n\n\n\n

2. Le probl\u00e8me d\u2019acc\u00e8s<\/h3>\n\n\n\n

Les communaut\u00e9s qui recourent le plus activement aux programmes de garantie sont g\u00e9n\u00e9ralement celles qui ont d\u00e9j\u00e0 une exp\u00e9rience en la mati\u00e8re : des structures d\u2019investissement bien \u00e9tablies, une capacit\u00e9 juridique et des relations existantes avec des pr\u00eateurs. Ces communaut\u00e9s font r\u00e9guli\u00e8rement appel \u00e0 ces programmes. Les communaut\u00e9s moins exp\u00e9riment\u00e9es, dont les capacit\u00e9s institutionnelles sont limit\u00e9es, sont souvent laiss\u00e9es pour compte. M\u00eame lorsque des capitaux sont inject\u00e9s, de nombreuses communaut\u00e9s ne disposent pas des structures de gouvernance internes n\u00e9cessaires pour les g\u00e9rer efficacement. Par cons\u00e9quent, les responsables de programmes ont d\u00e9ploy\u00e9 des efforts consid\u00e9rables pour int\u00e9grer les communaut\u00e9s moins exp\u00e9riment\u00e9es par le biais de structures de consortiums, dans le but de pallier ces d\u00e9fis structurels. M\u00eame dans ce cas, le manque d\u2019acc\u00e8s \u00e0 des occasions ou \u00e0 des actifs attractifs reste un facteur cl\u00e9.<\/p>\n\n\n\n

De nombreuses collectivit\u00e9s autochtones d\u00e9pendent des transferts f\u00e9d\u00e9raux et provinciaux pour financer leurs services de base comme le logement, l\u2019\u00e9ducation et les soins de sant\u00e9. Toutefois, une pr\u00e9occupation persiste \u00e0 ce sujet : que ces dotations soient, \u00e0 terme, revues \u00e0 la baisse si les communaut\u00e9s g\u00e9n\u00e8rent leurs propres revenus gr\u00e2ce \u00e0 une participation. Ce risque est particuli\u00e8rement tangible avant la g\u00e9n\u00e9ration de revenus, car les revenus issus d\u2019un investissement en capital peuvent ne pas \u00eatre vers\u00e9s avant plusieurs ann\u00e9es (phase de construction). Ce risque constitue un v\u00e9ritable frein \u00e0 la participation.<\/p>\n\n\n\n

Plus important encore, l\u2019article 89(1) de la Loi sur les Indiens prot\u00e8ge les biens immobiliers et mobiliers d\u2019une Premi\u00e8re Nation ou d\u2019une bande situ\u00e9s sur une r\u00e9serve contre toute saisie ou toute autre mesure d\u2019ex\u00e9cution par des cr\u00e9anciers non autochtones, rendant ces actifs largement indisponibles en tant que garanties conventionnelles. Aucun programme de garantie de pr\u00eats, de par sa conception m\u00eame, ne peut modifier cette contrainte fondamentale ; au contraire, les garanties existent pr\u00e9cis\u00e9ment \u00e0 cause d\u2019elle et fa\u00e7onnent chaque aspect de la mani\u00e8re dont les communaut\u00e9s interagissent avec les march\u00e9s financiers.<\/p>\n\n\n\n

3. Le d\u00e9s\u00e9quilibre d\u2019\u00e9chelle<\/h3>\n\n\n\n

Les programmes sont confront\u00e9s \u00e0 un probl\u00e8me structurel aussi bien pour les plus petits projets que pour les projets de tr\u00e8s grande envergure. \u00c0 la base de l\u2019\u00e9chelle, les op\u00e9rations inf\u00e9rieures \u00e0 25 millions de dollars ne sont pas rentables. Les frais juridiques et de structure absorbent une part disproportionn\u00e9e des b\u00e9n\u00e9fices lorsque les montants en jeu sont modestes. Pourtant, une part non n\u00e9gligeable des projets d\u00e9tenus par des Autochtones se situe dans cette fourchette. La structure actuelle des programmes ne permet pas de les servir \u00ab efficacement \u00bb.<\/p>\n\n\n\n

Pour les op\u00e9rations de plus grande envergure, les engagements en capital et les tol\u00e9rances au risque d\u00e9passent clairement la capacit\u00e9 des structures de garantie actuelles. Le projet de gazoduc de Coastal GasLink illustre parfaitement cette situation : une participation de 10 % a \u00e9t\u00e9 propos\u00e9e \u00e0 16 communaut\u00e9s autochtones en mars 2022, le gazoduc a \u00e9t\u00e9 mis en service en novembre 2024, mais l\u2019op\u00e9ration n\u2019est toujours pas cl\u00f4tur\u00e9e. Cela refl\u00e8te la complexit\u00e9 inh\u00e9rente \u00e0 la gestion de grands consortiums de communaut\u00e9s sur plusieurs ann\u00e9es, au cours desquelles l\u2019\u00e9conomie des projets, le leadership et les conditions des ententes \u00e9voluent.<\/p>\n\n\n\n

4. Le d\u00e9calage g\u00e9ographique et sectoriel<\/h3>\n\n\n\n

Ces derniers temps, les programmes de garantie ont \u00e9t\u00e9 particuli\u00e8rement actifs dans l\u2019Ouest canadien, o\u00f9 des infrastructures bien \u00e9tablies, des cadres r\u00e9glementaires \u00e9prouv\u00e9s et des communaut\u00e9s exp\u00e9riment\u00e9es ont cr\u00e9\u00e9 des conditions id\u00e9ales pour la conclusion d\u2019op\u00e9rations. En revanche, dans le nord et le nord-est du Canada, o\u00f9 se situent de nombreux projets li\u00e9s aux min\u00e9raux critiques, tels que le lithium, le nickel et le graphite, les communaut\u00e9s sont souvent novices en mati\u00e8re de participation \u00e0 des projets d\u2019envergure, sont plus \u00e9loign\u00e9es des infrastructures existantes des programmes et op\u00e8rent sans les relations commerciales dont b\u00e9n\u00e9ficient les communaut\u00e9s de l\u2019Ouest depuis des d\u00e9cennies.<\/p>\n\n\n\n

Des 546 projets d\u00e9tenus par des Autochtones suivis par IEM, seuls 13 concernent l\u2019exploitation mini\u00e8re et les min\u00e9raux, et ce, m\u00eame si les min\u00e9raux critiques sont une priorit\u00e9 nationale14<\/a><\/sup>. La forme de participation autochtone historiquement privil\u00e9gi\u00e9e dans le secteur minier a \u00e9t\u00e9 celle des redevances et des ententes de partage des revenus \u2013 des structures que les communaut\u00e9s ont r\u00e9ussi \u00e0 n\u00e9gocier, mais qui ne sont pas prises en compte dans les donn\u00e9es sur la participation au capital et ne sont pas soutenues par des programmes de garantie.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

La carte provinciale est \u00e9galement incompl\u00e8te. L\u2019Alberta, l\u2019Ontario, la Saskatchewan, le Manitoba et la Colombie-Britannique offrent des programmes de grande envergure, mais on constate un manque de participation significative dans les autres provinces. Cela accentue le foss\u00e9 g\u00e9ographique et sectoriel. En g\u00e9n\u00e9ral, le soutien provincial est souvent plus rapide, refl\u00e8te mieux les priorit\u00e9s r\u00e9gionales en mati\u00e8re de ressources et permet une meilleure coordination entre les gouvernements, les promoteurs et les collectivit\u00e9s locales quant \u00e0 l\u2019\u00ab acceptabilit\u00e9 \u00bb des projets souhait\u00e9s \u2013 des avantages cl\u00e9s qui sont beaucoup plus difficiles \u00e0 reproduire \u00e0 l\u2019\u00e9chelle nationale.<\/p>\n\n\n\n

5. La participation n\u2019est pas toujours synonyme de consentement<\/h3>\n\n\n\n

Les march\u00e9s des capitaux traditionnels semblent de plus en plus consid\u00e9rer la participation des Autochtones comme une mesure par d\u00e9faut de r\u00e9conciliation significative et comme un indicateur de consentement aux projets. Pourtant, le consentement pr\u00e9alable, donn\u00e9 librement et en connaissance de cause (CPLCC) est un processus de prise de d\u00e9cision \u00e9clair\u00e9e et volontaire, tandis que la participation est une structure financi\u00e8re. Confondre les deux peut cr\u00e9er une pression contre-productive sur les communaut\u00e9s : le sentiment qu\u2019accepter une participation au capital revient \u00e0 consentir au projet, ou que refuser cette participation revient \u00e0 renoncer \u00e0 une place \u00e0 la table des n\u00e9gociations.<\/p>\n\n\n\n

Certaines communaut\u00e9s pr\u00e9f\u00e8rent v\u00e9ritablement les redevances, le partage des revenus ou la sous-traitance comme formes de participation \u00e9conomique, ce qui leur \u00e9vite d\u2019assumer le risque li\u00e9 aux projets ou de rembourser la dette. Il s\u2019agit l\u00e0 de structures l\u00e9gitimes qui ont fait leurs preuves dans le contexte canadien et qui m\u00e9ritent d\u2019\u00eatre trait\u00e9es comme telles. Pour les projets \u00e0 risque \u00e9lev\u00e9, comme l\u2019exploitation mini\u00e8re en amont ou les projets in\u00e9dits, la participation au capital n\u2019est probablement pas la forme la plus appropri\u00e9e pour prendre part \u00e0 un projet (\u00e0 l\u2019exception de la possibilit\u00e9 d\u2019investir dans l\u2019infrastructure d\u2019habilitation entourant le projet). Les partenariats de participation sont davantage consid\u00e9r\u00e9s comme un signe de confiance que comme une condition pr\u00e9alable \u00e0 celle-ci. En effet, les communaut\u00e9s qui entretiennent des relations de confiance avec les promoteurs agissent rapidement.<\/p>\n<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

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Le Canada : un cas \u00e0 part<\/h2>\n\n\n\n

Aucun pays similaire n\u2019a mis en place un cadre syst\u00e9matique pour la participation des Autochtones aux grands projets li\u00e9s aux ressources et \u00e0 l\u2019\u00e9nergie comme l\u2019a fait le Canada.<\/p>\n\n\n\n

Les \u00c9tats-Unis ont mis en place le \u00ab Tribal Energy Financing Program \u00bb (programme de financement \u00e9nerg\u00e9tique tribal) du minist\u00e8re de l\u2019\u00c9nergie, qui est dot\u00e9 d\u2019une enveloppe de 20 milliards de dollars am\u00e9ricains destin\u00e9s soit \u00e0 des pr\u00eats directs, soit \u00e0 des garanties de pr\u00eats partielles15<\/a><\/sup>. Une seule op\u00e9ration a \u00e9t\u00e9 conclue \u00e0 ce jour16<\/a><\/sup>. Par la suite, des lois ont annul\u00e9 la plupart des financements non engag\u00e9s dans le cadre de l\u2019Inflation Reduction Act (IRA \u2013 loi sur la r\u00e9duction de l\u2019inflation), limitant consid\u00e9rablement l\u2019enveloppe disponible.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019Australie dispose d\u2019un syst\u00e8me de partage des redevances par le biais de l\u2019Aboriginals Benefit Account (compte des prestations des Autochtones) et d\u2019Aboriginal Investment NT, qui ont re\u00e7u une dotation de 680 millions de dollars \u00e0 leur cr\u00e9ation17<\/a><\/sup>. Il n\u2019existe aucune garantie de pr\u00eats soutenue par le gouvernement pour la participation des Autochtones dans des projets individuels. Il convient de noter que plus de 57 % des mines de min\u00e9raux critiques en exploitation se trouvent sur des terres o\u00f9 les Australiens autochtones d\u00e9tiennent des droits fonciers ancestraux, mais la participation dans ces projets reste limit\u00e9e18<\/a><\/sup>.<\/p>\n\n\n\n

Les Maoris et les Iwi de Nouvelle-Z\u00e9lande ont constitu\u00e9 des portefeuilles d\u2019investissement diversifi\u00e9s gr\u00e2ce aux accords conclus dans le cadre du Trait\u00e9 de Waitangi, et certains Iwi participent d\u00e9sormais \u00e0 des coentreprises d\u2019infrastructure \u00e0 grande \u00e9chelle avec des partenaires institutionnels. Cette capacit\u00e9 institutionnelle s\u2019est construite au fil de trente ann\u00e9es de capitalisation des fonds issus des accords de r\u00e8glement et de d\u00e9veloppement de la gouvernance.<\/p>\n\n\n\n

La combinaison de programmes de garantie f\u00e9d\u00e9raux et provinciaux au Canada, compl\u00e9t\u00e9e par un soutien financier cibl\u00e9 de la Banque de l\u2019infrastructure du Canada, du Fonds de croissance du Canada et de l\u2019Administration financi\u00e8re des Premi\u00e8res Nations, repr\u00e9sente une approche plus syst\u00e9matique que celle d\u00e9ploy\u00e9e par n\u2019importe lequel de ces pays.<\/p>\n<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

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La voie \u00e0 suivre :<\/strong> am\u00e9liorer et d\u00e9velopper les outils futurs<\/h2>\n\n\n\n

Les programmes actuels ne sont pas forc\u00e9ment des \u00e9checs : ils r\u00e9pondent aux objectifs pour lesquels ils ont \u00e9t\u00e9 con\u00e7us. La question est de savoir si ces objectifs sont suffisants pour g\u00e9rer l\u2019ampleur, le rythme et le profil de risque de la construction nationale qu\u2019ambitionne le gouvernement f\u00e9d\u00e9ral. En effet, l\u2019enveloppe de 300 milliards de dollars pr\u00e9vue va g\u00e9n\u00e9rer une nouvelle vague de projets dont l\u2019intensit\u00e9 en capital et le niveau de risque d\u00e9passent la capacit\u00e9 de la structure actuelle.<\/p>\n\n\n\n

Un mod\u00e8le simplifi\u00e9 pour les op\u00e9rations de moindre envergure (moins de 25 millions de dollars) permettrait d\u2019int\u00e9grer les communaut\u00e9s interm\u00e9diaires dans le syst\u00e8me, sans n\u00e9cessiter de processus de structuration sur mesure qui absorbent la majeure partie des b\u00e9n\u00e9fices (par exemple, les programmes de pr\u00eats agricoles disposent de conditions normalis\u00e9es, ce qui permet aux banques de traiter plus facilement les petits montants). Les op\u00e9rations de moindre envergure, mais r\u00e9alis\u00e9es en nombre, permettent \u00e9galement de d\u00e9velopper un savoir institutionnel, tant du c\u00f4t\u00e9 des communaut\u00e9s que des pr\u00eateurs, sur lequel les op\u00e9rations plus importantes peuvent s\u2019appuyer.<\/p>\n\n\n\n

Les garanties f\u00e9d\u00e9rales et provinciales ne sont pas pleinement prises en compte dans les taux offerts aux emprunteurs autochtones, ce qui fait que les projets enti\u00e8rement financ\u00e9s r\u00e9duisent consid\u00e9rablement les distributions per\u00e7ues par une communaut\u00e9. Si les banques offraient des conditions de pr\u00eat adapt\u00e9es, il serait possible de r\u00e9duire les charges d\u2019int\u00e9r\u00eat et d\u2019am\u00e9liorer les flux de tr\u00e9sorerie.<\/p>\n\n\n\n

Les op\u00e9rations multicommunautaires les plus r\u00e9ussies montrent que les Nations exp\u00e9riment\u00e9es peuvent soutenir celles qui le sont moins tout au long du processus, en prenant en charge les co\u00fbts li\u00e9s aux n\u00e9gociations que les petites communaut\u00e9s ne sont pas en mesure de g\u00e9rer. En formalisant et en affectant des ressources \u00e0 ce r\u00f4le, il serait possible d\u2019\u00e9tendre les programmes sans exiger de chaque communaut\u00e9 participante qu\u2019elle d\u00e9veloppe elle-m\u00eame une capacit\u00e9 transactionnelle compl\u00e8te.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019investissement dans le renforcement des capacit\u00e9s en amont du cycle de l\u2019op\u00e9ration est sous-exploit\u00e9. Une formation en litt\u00e9ratie financi\u00e8re, une pr\u00e9paration \u00e0 la gouvernance et un soutien consultatif pr\u00e9alable aux op\u00e9rations, offerts dans le cadre d\u2019une pr\u00e9paration permanente (plut\u00f4t que d\u00e9clench\u00e9s par une op\u00e9ration en cours), permettraient \u00e0 un plus grand nombre de communaut\u00e9s d\u2019acqu\u00e9rir les capacit\u00e9s suffisantes pour r\u00e9ellement acc\u00e9der \u00e0 ces programmes.<\/p>\n\n\n\n

Le budget de 2025 permet au Programme canadien de garantie de pr\u00eats pour les Autochtones de recourir \u00e0 de la dette convertible (c.-\u00e0-d. engag\u00e9e \u00e0 la construction et convertie en capitaux propres d\u00e8s que les flux de tr\u00e9sorerie commencent), ce qui pourrait devenir l\u2019approche standard pour la participation dans des installations nouvelles. Dans d\u2019autres cas, des solutions de structuration cr\u00e9atives permettant aux promoteurs de prendre en charge les capitaux propres des communaut\u00e9s pendant la construction (les investissements dans la communaut\u00e9 sont souvent des positions enti\u00e8rement financ\u00e9es) sont \u00e0 l\u2019\u00e9tude.<\/p>\n\n\n\n

Du c\u00f4t\u00e9 des mesures incitatives, un cr\u00e9dit d\u2019imp\u00f4t \u00e0 l\u2019investissement autochtone pourrait directement am\u00e9liorer la rentabilit\u00e9 de la participation au capital autochtone pour les promoteurs. Une plus grande flexibilit\u00e9 des comptes fiscaux d\u00e9laiss\u00e9s pourrait \u00e9galement am\u00e9liorer la rentabilit\u00e9 des projets ; les communaut\u00e9s autochtones ne paient pas d\u2019imp\u00f4t sur les soci\u00e9t\u00e9s et ne b\u00e9n\u00e9ficient donc pas des boucliers fiscaux traditionnels, mais ces avantages pourraient \u00eatre structur\u00e9s de mani\u00e8re \u00e0 profiter \u00e0 l\u2019entreprise partenaire.<\/p>\n\n\n\n

Le foss\u00e9 le plus important concerne le risque en d\u00e9but de projet. Les garanties de pr\u00eats s\u2019activent lorsqu\u2019une op\u00e9ration est viable sur le plan commercial, mais bon nombre des projets n\u00e9cessitant la participation des communaut\u00e9s autochtones exigent un engagement de capital bien avant ce stade. La difficult\u00e9 \u00e0 approuver et \u00e0 autoriser des projets d\u2019installations nouvelles est parfois due au fait que la participation autochtone intervient trop tard dans le cycle de d\u00e9veloppement.<\/p>\n\n\n\n

Le recours \u00e0 la dette convertible et aux garanties conditionnelles (financement garanti une fois que les \u00e9tapes cl\u00e9s du projet sont franchies) constitue une avanc\u00e9e significative pour r\u00e9soudre le probl\u00e8me de calendrier. Toutefois, pour combler cette lacune, il faudrait peut-\u00eatre mettre en place un instrument ou un m\u00e9canisme d\u00e9di\u00e9 permettant d\u2019investir les premiers dollars, absorbant ainsi le risque en d\u00e9but de projet \u2013 un risque que les banques et les programmes de garantie ne sont pas con\u00e7us pour prendre en charge.<\/p>\n\n\n\n

Le r\u00f4le du Fonds de croissance du Canada (FCC) dans le domaine des min\u00e9raux critiques, qui consiste \u00e0 fournir du capital souverain patient pour des projets que les march\u00e9s seuls ne financeraient pas, offre un mod\u00e8le potentiel. Il n\u2019existe pas encore de m\u00e9canisme comparable ax\u00e9 sp\u00e9cifiquement sur la participation des Autochtones \u00e0 de grands projets. Cela viendrait encore compl\u00e9ter la structure du capital \u00e0 paliers existante (financement de la BIC, obligations de l\u2019Administration financi\u00e8re des Premi\u00e8res Nations et capitaux propres du FCC).<\/p>\n<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

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Quatre projets historiques impliquant des Autochtones<\/h2>\n\n\n\n

Stonlasec8 et le pipeline Westcoast | F\u00e9d\u00e9ral | 2025<\/h3>\n\n\n\n

En juillet 2025, la soci\u00e9t\u00e9 Stonlasec8 Indigenous Alliance Limited Partnership, qui repr\u00e9sente 38 Premi\u00e8res Nations en Colombie-Britannique, a acquis une participation de 12,5 % dans le r\u00e9seau de pipeline de gaz naturel Westcoast d\u2019Enbridge, pour une valeur d\u2019environ 736 millions de dollars. Il s\u2019agit de la premi\u00e8re garantie de pr\u00eat \u00e9mise par la Corporation de garantie de pr\u00eats pour les Autochtones du Canada (CGPAC). La CGPAC a fourni une garantie f\u00e9d\u00e9rale de 400 millions de dollars qui a permis au partenariat d\u2019emprunter \u00e0 un co\u00fbt consid\u00e9rablement r\u00e9duit. Le financement \u00e9tait structur\u00e9 en deux tranches : des obligations garanties de premier rang \u00e9mises pour un montant notionnel de 400 millions de dollars, avec une \u00e9ch\u00e9ance de 30 ans et un coupon de 4,517 %<\/a>, et une \u00e9mission distincte d\u2019obligations de premier rang non garanties d\u2019une valeur notionnelle de 335 millions de dollars, avec une \u00e9ch\u00e9ance de 30 ans et un coupon de 5,168 %<\/a>, d\u00e9montrant ainsi comment ces deux instruments peuvent coexister au sein d\u2019une m\u00eame structure de capital. L\u2019instrument \u00e0 taux fixe a prot\u00e9g\u00e9 les communaut\u00e9s contre les fluctuations des taux d\u2019int\u00e9r\u00eat pendant toute la dur\u00e9e de l\u2019investissement \u2013 une caract\u00e9ristique importante pour les collectivit\u00e9s qui sont enti\u00e8rement financ\u00e9es et qui d\u00e9pendent de distributions stables.<\/p>\n\n\n\n

Clearwater Infrastructure Partnership | Alberta | 2023<\/h3>\n\n\n\n

En d\u00e9cembre 2023, Wapiscanis Waseskwan Nipiy Limited Partnership, qui repr\u00e9sente 12 communaut\u00e9s des Premi\u00e8res Nations et M\u00e9tis du nord de l\u2019Alberta, a acquis une participation hors exploitation de 85 % dans Clearwater Infrastructure Limited Partnership, pour un total d\u2019environ 172 millions de dollars de dollars, soutenue par une garantie de pr\u00eat de 150 millions de dollars. Tamarack Valley Energy a conserv\u00e9 une participation de 15 % avec droits d\u2019exploitation et s\u2019est engag\u00e9e \u00e0 conclure des accords \u00e0 long terme de prise ferme sans possibilit\u00e9s de d\u00e9dit, fournissant ainsi la stabilit\u00e9 des flux de tr\u00e9sorerie provenant de contrat qui rendait le financement viable. L\u2019engagement au niveau de la direction g\u00e9n\u00e9rale de Tamarack a jou\u00e9 un r\u00f4le central dans l\u2019op\u00e9ration. Celle-ci a donn\u00e9 de si bons r\u00e9sultats qu\u2019une extension a \u00e9t\u00e9 conclue en septembre 2024, ajoutant environ 51 millions de dollars d\u2019actifs suppl\u00e9mentaires dans le secteur interm\u00e9diaire<\/a> et int\u00e9grant la nation crie de Bigstone au sein du partenariat.<\/p>\n\n\n\n

Wataynikaneyap Power | Ontario | 2024<\/h3>\n\n\n\n

En d\u00e9cembre 2024, Wataynikaneyap Power (d\u00e9tenue \u00e0 51 % par un regroupement de 24 Premi\u00e8res Nations et \u00e0 49 % par Fortis Inc.) a termin\u00e9 la construction et assur\u00e9 la mise sous tension d\u2019environ 1 800 kilom\u00e8tres de lignes de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 reliant 17 communaut\u00e9s \u00e9loign\u00e9es du nord-ouest de l\u2019Ontario au r\u00e9seau provincial. Le co\u00fbt total du projet s\u2019est \u00e9lev\u00e9 \u00e0 1,9 milliard de dollars, financ\u00e9 par 1,6 milliard de dollars de subvention f\u00e9d\u00e9rale et 680 millions de dollars de pr\u00eats provenant d\u2019un syndicat compos\u00e9 de cinq banques canadiennes<\/a>. Les communaut\u00e9s qui d\u00e9pendaient de la production de diesel pendant des d\u00e9cennies ont d\u00e9sormais acc\u00e8s \u00e0 une \u00e9lectricit\u00e9 fiable et moins co\u00fbteuse. Le projet a remport\u00e9 de nombreux prix et est largement reconnu comme ayant r\u00e9volutionn\u00e9 les normes du secteur. Hydro One a par la suite adopt\u00e9 une politique visant \u00e0 offrir aux Premi\u00e8res Nations jusqu\u2019\u00e0 50 % de participation dans les nouveaux projets de transport d\u2019\u00e9lectricit\u00e9 de plus de 100 millions de dollars.<\/p>\n\n\n\n

Cedar LNG | Colombie-Britannique | En construction<\/h3>\n\n\n\n

Cedar LNG est une installation flottante de gaz naturel liqu\u00e9fi\u00e9 en construction pr\u00e8s de Kitimat, en Colombie-Britannique, sur le territoire traditionnel de la Nation Haisla. La Nation Haisla d\u00e9tient une participation majoritaire de 50,1 %, tandis que Pembina Pipeline Corporation d\u00e9tient les 49,9 % restants, ce qui en fait la premi\u00e8re installation d\u2019exportation de GNL au monde d\u00e9tenue majoritairement par des Autochtones. Le co\u00fbt total du projet, \u00e9valu\u00e9 \u00e0 6 milliards de dollars canadiens, est financ\u00e9 \u00e0 60 % par de la dette au niveau des actifs et \u00e0 40 % par des fonds propres. La Premi\u00e8re Nation Haisla a financ\u00e9 20 % des fonds par l\u2019entremise de l\u2019Administration financi\u00e8re des Premi\u00e8res Nations en 2026, notamment par l\u2019\u00e9mission d\u2019une obligation durable (350 millions de dollars avec une \u00e9ch\u00e9ance de 30 ans et un coupon de 4,7 %<\/a>) qui a remport\u00e9 le prix Sustainability Bond of the Year d\u2019Environmental Finance<\/a>. L\u2019installation sera enti\u00e8rement aliment\u00e9e en \u00e9lectricit\u00e9 renouvelable par BC Hydro. La mise en service est pr\u00e9vue pour la fin de 2028. Cedar LNG ne recourt \u00e0 aucune garantie de pr\u00eat.<\/p>\n<\/div>\n<\/section>\n\n\n\n

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T\u00e9l\u00e9charger le rapport<\/h3>\n\n\n\n
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Auteur<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Shaz Merwat<\/strong>, responsable principal de la politique \u00e9nerg\u00e9tique, Leadership avis\u00e9 RBC<\/p>\n\n\n\n

R\u00e9daction<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Yadullah Hussain<\/strong>, directeur de r\u00e9daction, Leadership avis\u00e9 RBC
Lavanya Kaleeswaran<\/strong>, directrice g\u00e9n\u00e9rale, Production et num\u00e9rique, Leadership avis\u00e9 RBC<\/p>\n\n\n\n

Caprice Biasoni<\/strong>, responsable principale, Conception, Leadership avis\u00e9 RBC
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